Le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) a été lancé avec les plus hautes ambitions. Pourtant, après plus de 500 jours de négociations, les résultats sont clairement décourageants. L’UE et les États-Unis ont mal compris leurs intentions respectives concernant l’accès aux marchés et se sont détériorés en représailles. Chaque partie a également son ensemble de questions politiquement sensibles, mais les négociations du TTIP stimulent les questions sensibles lorsque les gouvernements européens sont les plus faibles. Les révélations de la surveillance électronique et de l’écoute électronique aux États-Unis ont coïncidé avec le premier cycle de pourparlers sur le TTIP; La décision de l’Europe d’ouvrir des consultations publiques sur l’ISDS a donné à l’opposition un espace pour figer l’opinion publique, et les forces anti-commerciales semblent mieux organisées et peut-être même mieux financées que les groupes d’entreprises.
Il est dans l’intérêt des États-Unis et de l’UE de créer un nouveau système commercial mondial ouvert et équitable pour le 21e siècle. Mais le temps est compté. Pour que le TTIP reprenne son cours, il faudra trois éléments. Premièrement, l’UE et les États-Unis ont besoin d’une compréhension commune des ambitions. Les parties négocient-elles un ALE régulier ou une nouvelle forme de partenariat économique allant au-delà de tout précédent existant? Le deuxième élément concerne le leadership politique et la mobilisation des soutiens. Au final, cette question se résume à: qui est prêt à payer pour le TTIP? Le dernier élément concerne l’objectif primordial du TTIP, qui doit être considéré comme stratégique dans sa finalité. Le TTIP pourrait être le troisième pilier d’une nouvelle gouvernance économique mondiale avec les accords TPP et UE-Asie. Le TTIP devrait être le plus complet et le plus solide de ces trois piliers, pas le plus faible.
Il a été lancé avec les meilleures intentions et les plus hautes ambitions. Le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) a été adopté par le président Obama et tous les chefs de gouvernement européens comme les deux plus grandes économies du monde accomplissant leur destin. Le Premier ministre Cameron l’a qualifié d ‘«accord commercial le plus important de tous les temps». L’USTR Michael Froman s’est engagé à finaliser rapidement l’accord: sur «un réservoir de gaz».
Au départ, les dirigeants de la communauté des affaires transatlantiques ont publié un énoncé de vision à titre d’avis au groupe de travail de haut niveau sur l’emploi et la croissance. 1 Cette déclaration était extraordinaire dans ses expressions d’ambition de haut niveau pour le nouvel ALE: elle doit saisir un nouveau terrain, s’enraciner dans la nature distinctive du partenariat. Il doit être fondé sur les règles de l’OMC, mais utiliser des «stratégies synergiques» pour stimuler l’innovation et renforcer l’économie numérique, tout en abordant des questions plus évidentes, comme l’agriculture et les OGM. Le nouvel ALE aborderait pratiquement tous les aspects de la relation commerciale.
Mais, avec prescience, les auteurs de l’énoncé de vision ont lancé un avertissement: « Il y aura une tendance naturelle à faire ce que nous savons tous le mieux – se concentrer rapidement sur les éléments granulaires d’un accord de libre-échange bilatéral standard ou d’un commerce sectoriel ciblé , investissement et négociation réglementaire ». Il a averti que les barrières restantes sont tellement ancrées qu’elles «courent un risque élevé de blocage des négociations».
En effet, l’optimisme a rapidement diminué lorsque les parties se sont engagées dans l’effort habituel pour obtenir un avantage tactique. Les irritants de longue date qui avaient fait échouer les tentatives précédentes de création d’un espace de marché transatlantique ont refait surface. De nouvelles controverses, comme le règlement des différends entre investisseurs et États (ISDS), ont émergé, tout comme celles imaginaires, comme la façon dont le TTIP pourrait forcer le système de santé britannique à privatiser.
Les relations commerciales entre l’Europe et les États-Unis après la Seconde Guerre mondiale ont une longue histoire de réalisations et de faux départs. Après des cycles successifs de négociations du GATT, les responsables se sont rendu compte que la véritable croissance passerait par l’élimination des barrières non tarifaires et une nouvelle concentration sur les services et la réglementation. Les efforts conjoints pour relancer les travaux sur ce nouvel agenda, comme le nouvel agenda transatlantique et le dialogue transatlantique des entreprises (1995), et le Conseil économique transatlantique (2007), n’ont pas produit de résultats significatifs, conduisant à la frustration et un profond scepticisme des deux côtés qu’un autre Européen – Un effort américain «comme le TTIP» pourrait éventuellement réussir. Pourtant, à l’ouverture de cette nouvelle négociation de partenariat en juillet 2013, les négociateurs ont mené leurs affaires comme ils le feraient en organisant une négociation ordinaire avec un pouvoir moindre. En d’autres termes, la scène était au départ prête pour un accident.
Au moment de la rédaction de cet article, après plus de 500 jours de négociations, les résultats sont clairement décourageants et pire, le soutien politique au TTIP en Europe s’est fortement érodé. Comment en est-on arrivé à cet état de fait?
Le TTIP était destiné à rester coincé dans un fossé presque dès le départ. Comme tous les ALE standard, les négociations ont commencé par un échange d’offres. L’UE a fait une offre tarifaire solide couvrant 95% de ses lignes tarifaires. Les États-Unis ont répondu par une offre couvrant 67% de leurs lignes tarifaires. Les responsables de la Commission ont réagi avec choc, prenant ouvertement la décision des États-Unis comme un affront flagrant. Pour les États-Unis, cette offre était un mouvement d’ouverture standard dans les négociations sur les marchandises, simplement une pratique habituelle dans une négociation d’ALE. Les responsables américains ont souligné que le démarrage de «˜low» lui donnerait un effet de levier pour obtenir une meilleure qualité dans l’offre de l’UE. Dans un «partenariat» qui a annoncé l’objectif de droits de douane nuls, l’approche des États-Unis semblait timide, bien qu’elle soit logique dans le contexte d’un accord traditionnel de libre-échange. De plus, la partie européenne avait refusé de convenir d’un référentiel, un pré-accord entre les négociateurs pour donner à une offre un certain seuil, sans doute par crainte d’être lié par un référentiel qui l’obligerait à ouvrir les tarifs agricoles de l’UE dans le premier rond.
La contrariété de l’UE face à ces contretemps sur les marchandises s’est rapidement reflétée dans sa position sur les services. L’UE a annoncé qu’elle ne présenterait pas d’offres sur les services financiers en tant que «représailles» pour le refus des États-Unis d’introduire la réglementation des services financiers dans la discussion. À ce jour, l’UE n’a pas déposé de texte pour les négociations sur les services, bien que l’UE ait accepté un élément solide sur les services dans ses autres ALE. Dans l’ensemble, en ce qui concerne les services, les offres d’accès aux marchés des États-Unis et de l’UE étaient fondées sur celles que les parties avaient déposées dans leurs précédents ALE bilatéraux et le Cycle de Doha. C’est une liste fatiguée et familière: les États-Unis doivent supprimer les barrières au commerce maritime côtier, aux marchés de l’aviation civile; l’UE doit supprimer les barrières culturelles. Malgré ces ouvertures limitées, les services représentent près de 40% du commerce transatlantique, un volume extraordinairement élevé qui reflète le fait nu que, dans les secteurs des services, les barrières commerciales réelles sont peu nombreuses et que le commerce des services est robuste ‘dans la grande majorité des secteurs où le commerce est ouvert.
Nous ne suggérons pas que les négociateurs les plus compétents et chevronnés de cette génération aient pu être mal préparés. Cependant, ni l’UE ni les États-Unis n’étaient conditionnés à négocier avec une partie de taille égale. Les deux entités négociaient avec leurs homologues d’Asie-Pacifique et d’Amérique centrale sur la base de plans inspirés de leurs propres réglementations. Ces ALE modèles sont précieux pour ouvrir les barrières commerciales sur des marchés comme la Corée, mais ne résout pas en fin de compte les problèmes du commerce transatlantique.
Comme dans toutes les négociations d’ALE, chaque partie a son lot de questions politiquement sensibles. Afin d’apaiser un public sceptique, l’Europe, plus que les États-Unis, s’est attachée au mât. En cours de route, certains dirigeants européens ont affirmé publiquement qu’en aucun cas ils ne permettraient que les négociations du TTIP affectent les OGM ou les réglementations de l’UE en matière de confidentialité.
Et depuis le début de cette entreprise, le climat politique en Europe a changé. Bien que les États membres soient parfaitement conscients de l’importance du commerce pour leurs économies, l’Allemagne et de nombreux autres États membres sont gouvernés par des coalitions fragiles qui évitent les risques politiques inutiles, en plus de la crise de l’euro qui divise. Les négociations du TTIP stimulent des questions sensibles «telles que l’audiovisuel, les soins de santé, l’agriculture, Internet et l’énergie» lorsque les gouvernements européens sont les plus faibles.
D’autres problèmes politiques beaucoup plus profonds ont conduit au dérapage dans le fossé.Les révélations de la surveillance électronique et de l’écoute électronique aux États-Unis ont coïncidé avec le premier cycle de pourparlers sur le TTIP (lorsque certains parlementaires européens ont même appelé à reporter les pourparlers). Cela a eu un effet négatif crucial sur la volonté des politiciens d’engager leur capital politique dans les négociations du TTIP. Il a également empoisonné les efforts visant à faire progresser la sécurisation des flux ouverts de données en suscitant davantage une préoccupation européenne en matière de confidentialité. La révision controversée et minutieusement lente du règlement général sur la confidentialité des données (RGPD) de l’UE avait déjà suspendu les discussions sur les flux de données transfrontaliers dans le cadre du TTIP. Il est tout simplement inimaginable qu’un ALE entre les économies de services les plus tributaires des données au monde ne garantisse pas le droit à la libre circulation des données, comme l’ont fait l’UE et les États-Unis dans les ALE antérieurs. Mais certains dirigeants européens ont préconisé une approche résolument unilatérale à la suite des révélations.
Et, certaines demandes testent les limites de la réalité politique. Par exemple, la proposition que le Congrès modifie sa façon de légiférer afin de donner à l’UE le droit d’avoir une voix dans ce processus complexe et délicat »ou des suggestions selon lesquelles les procédures de travail de la Commission pourraient être modifiées afin de s’adapter aux États-Unis. influence dans le processus législatif particulièrement complexe en Europe.
La décision de l’Europe d’ouvrir des consultations publiques sur le RDIE a donné à l’opposition la possibilité de figer l’opinion publique contre elle. Sur les 150 000 réponses, 97% étaient des réponses «scannées» organisées par des organisations non gouvernementales (ONG). La révolte de la société civile a pris les autorités européennes complètement par surprise, entraînant une pause dans les négociations d’investissement. Avec le recul, cela n’aurait peut-être pas dû être une surprise. Les forces anti-commerce sont restées inactives mais n’ont jamais disparu depuis qu’elles ont commencé à perturber d’importantes conférences internationales, comme la réunion ministérielle de l’OMC à Seattle en 1999. Un grand bloc d’intérêts spéciaux, et potentiellement aussi des pays tiers, se sentent menacés par les perspectives d’un rapprochement économique. et la coopération politique entre l’UE et les États-Unis. Les forces anti-commerciales semblent mieux organisées et peut-être même mieux financées que les groupes d’entreprises, ce qui démontre leur puissance à la fois au Parlement européen et au Parlement national.
Enfin, il y a la question troublante de la transparence. Même les représentants des États membres en poste à Bruxelles soupçonnent les négociateurs de la Commission de conclure des accords secrets à leur détriment. De part et d’autre, l’idée que les négociations commerciales sont inutilement privées, ou secrètes, a prévalu, même chez certains de nos leaders intellectuels les plus augustes. Dans un monde idéal, l’idée que tous les textes devraient être accessibles au public sonne bien mais est irréalisable.
Pour que les négociations commerciales fonctionnent, chaque partie doit avoir l’assurance de pouvoir négocier le meilleur résultat possible sans la pression d’intérêts particuliers. Les législateurs européens ont exigé la divulgation publique des textes de négociation lors des négociations en cours, même si c’est le résultat qui doit être justifié de manière exhaustive auprès des organes publics et législatifs. En conséquence, la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif est floue. La transparence peut renforcer la position européenne et lier les mains des négociateurs. D’un autre côté, chaque gouvernement peut améliorer l’ouverture de son approche aux législateurs et aux fonctionnaires qui ont un intérêt dans les résultats.
Alors que les obstacles à la conclusion d’un accord transatlantique étaient plus élevés que prévu, ses gains potentiels sont restés constants. Le TTIP est une occasion importante pour l’UE et les États-Unis de fixer les «règles du jeu» pour les questions au-delà des tarifs qui sont collectivement importantes pour les deux économies. L’UE et les États-Unis sont très similaires à plusieurs égards. Les deux protègent fortement l’État de droit, la propriété intellectuelle, les régimes d’investissement étranger direct relativement ouverts et possèdent un avantage comparatif dans les activités de services. Ces similitudes sont encore plus prononcées par rapport aux grands pays émergents à croissance rapide (par exemple la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Indonésie). L’UE et les États-Unis ont mené la libéralisation du système commercial mondial dans l’après-guerre au profit collectif de tous les pays.
Il est dans l’intérêt des États-Unis et de l’UE de créer un nouveau système commercial mondial ouvert et équitable pour le 21e siècle. Mais le temps est compté. Alors que les États-Unis et l’UE ont historiquement représenté plus de la moitié du PIB mondial, le temps approche (si ce n’est déjà déjà passé) où les États-Unis et l’UE ne domineront plus l’économie mondiale ou ne pourront pas dicter les termes du commerce mondial. système. Pourtant, ensemble, l’UE et les États-Unis sont encore suffisamment importants pour influencer les règles. Ainsi, il est impératif que les États-Unis et l’UE se réunissent pour élaborer un cadre sur lequel ils peuvent convenir pour leur propre commerce, mais qui définit un modèle pour le système commercial mondial. Dans cette optique, le TTIP devrait être considéré comme une chance de fixer les règles du jeu pour les 50 prochaines années.
Cet objectif augmente considérablement les enjeux. Si l’augmentation des échanges et des investissements entre les États-Unis et l’UE augmentera sans aucun doute la croissance des deux côtés de l’Atlantique, les gains réels de croissance économique se trouveront dans l’augmentation du commerce des services entre les économies avancées des États-Unis et de l’UE avec les BRIC. Cependant, au cours des 500 premiers jours de négociations, cet objectif semble avoir été perdu.
La vision du TTIP est toujours valable bien qu’elle ait pu initialement s’exprimer dans une rhétorique exagérée. Il n’est pas temps de réduire les négociations. Il convient plutôt de prendre un «nouveau départ», comme l’ont suggéré le commissaire Malmström et l’ambassadeur Froman. Quels sont les éléments de ce nouveau départ?
Le premier élément concerne une compréhension commune des ambitions. Les parties négocient-elles un ALE régulier ou une nouvelle forme de partenariat économique allant au-delà de tout précédent existant? Le niveau d’ambition doit être clairement compris par les deux parties. Ensuite, une approche de négociation doit être choisie qui correspond à l’objectif. Si le niveau d’ambition va au-delà d’un ALE régulier, les négociateurs doivent se tourner vers des listes négatives, une couverture complète et l’équivalence dès le début plutôt que vers les « meilleures offres », des listes positives et trouver un terrain d’entente entre les ALE modèles de l’UE et des États-Unis. Les deux parties doivent convenir d’un niveau d’ambition commun, et chaque partie devrait considérer une nouvelle offre audacieuse en fonction de cette ambition »comme un exercice de renforcement de la confiance.
Le deuxième élément concerne le leadership politique et la mobilisation des soutiens. Les négociations commerciales nécessitent un engagement politique au plus haut niveau. De simples déclarations ne fonctionnent pas « , il suffit de rappeler les appels répétés, futiles et finalement creux des dirigeants politiques à conclure les négociations de Doha. Les dirigeants politiques doivent partager l’urgence des négociations commerciales et, à terme, s’approprier les négociations. En fin de compte, la question se résume à: qui est prêt à payer pour le TTIP? En fin de compte, chaque partie doit vouloir quelque chose de l’autre et montrer sa volonté d’offrir en retour l’une de ses «vaches saintes».
Le dernier élément concerne l’objectif primordial du TTIP, qui doit être considéré comme stratégique dans sa finalité. Mais l’impératif stratégique du TTIP n’est pas dans la géopolitique dure et la politique économique comme dans la région Asie-Pacifique. Comme nous l’avons dit plus haut, le TTIP peut être le troisième pilier d’une nouvelle gouvernance économique mondiale. Avec le TPP et les accords UE-Asie, ils peuvent aller à l’encontre de la trajectoire actuelle vers l’unilatéralisme et le mercantilisme dur. Ayant les deux économies dominantes du monde en tant que signataires, le TTIP devrait être le plus complet et le plus solide de ces trois piliers, pas le plus faible.